Programa de Promoción de la Reforma Educativa en America Latina y el Caribe

Partnership for Educational Revitalization in the Americas

No. 9  

LA DESCENTRALIZACION EDUCACIONAL:  

PROBLEMAS Y DESAFIOS  

E. Mark Hanson*

noviembre de 1997  

(*) E. Mark Hanson es Profesor de Educación y Administración en la Universidad de California, Riverside. E. Mark Hanson, ha estudiado las reformas de descentralización educacional de Estados Unidos, Egipto, España y diversos países de América Latina y Asia. Ha sido consultor en el tema para el Banco Mundial, la UNESCO, el PNUD, la USAID y el Harvard Institute for International Development. Cualquier error de hecho o de juicio es de exclusiva responsabilidad del autor.

La traducción al español fue realizada por Maritza Blajtrach Roldán.

Documentos de esta serie están disponibles en formato electrónico en el Internet (http://www.preal.cl).

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INDICE  

1ª Parte: PROBLEMAS NACIONALES Y REGIONALES  

¿Qué es la descentralización?

¿Cuáles son los objetivos y estrategias de la descentralización educacional?

¿Puede ser realmente descentralizado un sistema educacional?

¿Existe una visión compartida entre los centros de poder?

¿Quién controla el proceso de descentralización?

¿Como deben enfrentar los gobiernos a las asociaciones gremiales de profesores?

¿Cuáles son las estrategias de la descentralización financiera?

¿De qué manera influye el tiempo en el cargo en un esfuerzo de descentralización?

¿Es la descentralización progresiva o la descentralización "de una sola vez" la mejor estrategia?

¿Cómo enfrentan la diferenciación regional en un proceso de descentralización quienes diseñan las políticas?

¿Cuánto tiempo toma descentralizar un sistema educacional?

¿Contribuye la descentralización a aumentar el aprendizaje?  

 

2ª Parte: LAS ESCUELAS DESCENTRALIZADAS  

¿Cuáles son las premisas básicas de las escuelas descentralizadas?

¿Qué enfoques innovadores con respecto a la descentralización de las escuelas locales están siendo aplicados en Estados Unidos?

¿Qué formas de descentralización innovadoras existen al interior de las escuelas?  

PENSAMIENTOS FINALES  

NOTAS FINALES  

Anexo A: Las cosas que funcionan: lecciones de la experiencia internacional en la descentralización educacional  

Anexo B: Lecturas adicionales

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LA DESCENTRALIZACION EDUCACIONAL: PROBLEMAS Y DESAFIOS  

Con el término de los gobiernos militares/autocráticos en América Latina durante los años setenta y ochenta, las democracias emergentes fueron interesándose cada vez más en la descentralización educacional como una forma de mejorar los servicios administrativos, aumentar la calidad de la educación, compartir el poder con la ciudadanía local y acelerar el ritmo del desarrollo nacional. Dicho cambio coincidió con un movimiento mundial, que abarcó los sistemas de gobierno federales (como el de Argentina, India, Nigeria y Estados Unidos) como asimismo los sistemas unitarios (como el de Colombia, Paquistán y Papua Nueva Guinea), tanto en los países grandes (como Australia, Canadá y España) como en los pequeños (tales como El Salvador, Malta, Nicaragua y Zaire).  

La comprensión de las diferentes variables y procesos que configuran estas reformas no es nada fácil. Utilizando preguntas claves como una manera de organizar la presentación del tema, en este documento se identifican y explican los problemas, objetivos, procesos y estrategias fundamentales en las iniciativas de descentralización educacional en América Latina. Además, se analizan las posibilidades y obstáculos asociados a los procesos de descentralización, particularmente en su relación con los problemas políticos, financieros, institucionales y de calidad de la educación. El documento concluye con una serie de consideraciones en el área de las políticas, que pueden ayudar a orientar tanto el pensamiento como la labor de planificación de los líderes que participan en la descentralización de un sistema educacional público. En la evaluación del material presentado en este documento, es importante considerar que, debido a las grandes diferencias que exhiben los países de América Latina en su estructura política, económica y social, la experiencia histórica (buena o mala) de una estrategia introducida en un país no sirve necesariamente para predecir lo que podría ocurrir en otro.  

1ª Parte: PROBLEMAS NACIONALES Y REGIONALES  

P. ¿Qué es la descentralización?  

R. Existen tres principales formas de descentralización:  

La desconcentración generalmente transfiere las tareas y el trabajo, pero no la autoridad, a otras unidades al interior de una organización.  

La delegación transfiere la autoridad por la toma de las decisiones desde las unidades jerárquicas superiores a las inferiores. Sin embargo, esta autoridad puede ser retirada a discreción de la unidad que delega.  

El traspaso transfiere la autoridad a una unidad que puede actuar en forma independiente o a una unidad que puede actuar sin pedir permiso previo. La privatización es una forma de traspaso en la cual la responsabilidad y los recursos se transfieren desde instituciones del sector público a instituciones del sector privado.  

La comprensión de las diferencias entre los distintos tipos de descentralización es esencial, debido a que éstas determinan la cantidad, tipo y permanencia de la autoridad que se transferirá.  

Lección de política: El traspaso de la autoridad tiene mayor probabilidad de éxito a largo plazo que la delegación de la autoridad, debido a que da continuidad al proceso de cambio.  

P. ¿Cuáles son los objetivos y estrategias de la descentralización educacional?

R. No existen estrategias organizacionales y administrativas genéricas en el área de la descentralización educacional. Generalmente, las estrategias específicas se adaptan a los objetivos específicos. Por consiguiente, una descentralización exitosa requiere un conocimiento de los objetivos, tanto explícitos como implícitos, que guían la reforma. Existen por lo menos ocho objetivos de una reforma y éstos se encuentran a menudo interrelacionados:  

1. Aceleración del desarrollo económico. Este objetivo, que a menudo constituye una consecuencia deseada de la descentralización, fue el foco de la iniciativa de descentralización regional de Venezuela de los años setenta, debido a que una parte demasiado significativa del poder, la riqueza, el talento ejecutivo y la población de dicha nación se encontraba concentrada en la ciudad capital. El slogan era: «Caracas es Venezuela y Venezuela es Caracas». El objetivo de la descentralización fue crear nueve polos de crecimiento socioeconómico, distribuidos geográficamente, como motores del desarrollo regional. El gobierno estableció oficinas integradas de todos los ministerios gubernamentales (incluida una Oficina de Educación) en cada una de las nueve regiones y en ellas delegó la autoridad de planificar, ejecutar y administrar los proyectos de desarrollo integrado financiados por el gobierno central.1  

2. Mayor eficiencia administrativa (tal como una toma de decisiones más rápida, menos burocracia o un mayor compromiso). Este es un objetivo explícito de prácticamente todas las iniciativas de descentralización.  

3. Redistribución de la responsabilidad financiera. Ya sea que se encuentre explícito o implícito, éste es uno de los principales objetivos considerados en los últimos años (por ejemplo, en Argentina, Chile, Colombia, México, Nicaragua y Estados Unidos). Algunas veces, nuevas leyes nacionales entregan la responsabilidad financiera por la educación a los gobiernos regionales o municipales, dándoles poco o ningún derecho a decir si están dispuestos a aceptarla. En otras ocasiones, las regiones y el centro negocian acuerdos de co-financiamiento aceptables para ambos. En Polonia, un proceso de descentralización a nivel nacional avanzó sin dificultades a mediados de los años noventa principalmente por dos razones. En primer lugar, las municipalidades tenían mayor solvencia financiera que el gobierno central y podían absorber los costos económicos adicionales. En segundo lugar, las municipalidades sintieron que podían administrar las escuelas ubicadas en sus áreas de manera mucho más eficaz que el gobierno central, que se encontraba distante.2

En otros casos, las organizaciones multinacionales prestadoras/donantes exigen a los países (tales como Argentina entre 1989 y 1991) una reducción del nivel de gastos del gobierno central antes de otorgar un préstamo o donación.3 Según este arreglo, los gastos educacionales frecuentemente se transfieren a los niveles regionales y locales.  

4. Mayor democratización a través de la distribución del poder. Existen dos grandes variaciones de este objetivo. En la primera, el gobierno nacional traspasa la autoridad a algunas regiones seleccionadas (o a todas las regiones) con el fin de disuadirlas de iniciar actos de rebelión. Por ejemplo, en España, con posterioridad a la muerte del general Franco, el nuevo gobierno tomó rápidamente las medidas necesarias para permitir un gobierno semi-autónomo (lo que incluyó una considerable discreción en materia de educación) a las regiones rebeldes de Cataluña, Galicia y el Territorio Vasco.4  

La segunda gran variación utiliza la descentralización como un medio de reforzar la legitimidad del estado.5 Por ejemplo, en Colombia, ante el caos socioeconómico y político (derivado de factores tales como los carteles de la droga, las guerrillas terroristas y la corrupción política), el poder se está transfiriendo a las regiones/municipalidades en un intento de salvar a la nación a través de una mayor participación de la ciudadanía en la educación y otros asuntos públicos.6 En Nicaragua y El Salvador, se están construyendo bases democráticas más fuertes a través de la extensión de los controles institucionales, particularmente en el área de la educación, al nivel local (las municipalidades y los padres).

 

5. Mayor control local a través de la desregulación. Este objetivo tiene como fundamento la noción de que una mayor flexibilidad a nivel de las escuelas permitirá una toma de decisiones más rápida, más informada, más flexible y más sensible a las necesidades locales que la toma de decisiones en la capital. En España y Nicaragua, y en muchos distritos educacionales de Estados Unidos, la gestión basada en las escuelas ha pasado a ser una piedra angular de los movimientos de descentralización. Se han creado consejos escolares locales formados por padres elegidos, profesores, miembros del personal y, algunas veces, estudiantes y se les ha otorgado la autoridad de contratar y despedir al director de la escuela, aprobar los gastos escolares, dirigir el programa de disciplina y evaluar el avance del programa académico de la escuela.7  

6. Educación basada en el mercado. A través del uso de subsidios por alumno financiados por el gobierno, tales como vales, los padres pueden matricular a sus hijos en escuelas públicas o privadas de su elección. Esta estrategia de permitir que los padres escojan las escuelas está ganando apoyo en muchos países. Su fundamento es que si se exige que las escuelas compitan por los alumnos con el fin de sobrevivir y prosperar financieramente, la calidad de la educación mejorará. El programa de vales más amplio del Hemisferio Occidental se ha aplicado en Chile. A comienzos de los años ochenta, las escuelas públicas (incluidos los edificios, los profesores y el personal administrativo) fueron transferidos al control de las municipalidades o empresas privadas.8  

La educación basada en el mercado puede involucrar al sector privado de dos maneras. Pueden utilizarse fondos del sector privado para apoyar a las escuelas públicas. Por ejemplo, los padres pueden pagar tarifas especiales para la compra de material pedagógico. Otra alternativa es que se utilicen fondos públicos para apoyar actividades del sector privado, tales como la contratación de los trabajos de construcción de una escuela o la entrega de atención psicológica.  

7. Neutralización de los centros de poder en competencia. Con frecuencia, este objetivo es parte de una agenda oculta. Bajo la apariencia de descentralización, el poder se transfiere desde los grupos de influencia, tales como las asociaciones gremiales de profesores, los alcaldes de las ciudades, los gobernadores de los estados o los partidos políticos, a otros grupos que brindan mayor apoyo a las políticas ministeriales, tales como los centros de padres o los gobiernos municipales. Esto fue lo que se hizo en Chile y México.9  

8. Mejoramiento de la calidad de la educación. Este es un objetivo de casi todas las reformas de descentralización. La expectativa es que si la toma de decisiones se encuentra más cercana al nivel de la escuela, el currículum estará más adaptado al ambiente local, generará un mayor sentido de pertenencia, aumentará la motivación tanto de los alumnos como de los profesores, estimulará la participación de los padres y aumentará la voluntad de la comunidad de contribuir financieramente a las escuelas.  

Lección de política: Cuanto más involucre una iniciativa de descentralización la transferencia de oportunidades positivas - en lugar de problemas y gastos - a las regiones o municipalidades, mayores serán las probabilidades de éxito.  

P. ¿Puede ser realmente descentralizado un sistema educacional?  

R. Una estrategia de descentralización eficaz requiere un equilibrado acuerdo de poder compartido entre el centro, que establece las políticas, y la periferia, que las aplica. Por ejemplo, el Ministerio de Educación puede establecer una política con respecto a las calificaciones mínimas de los profesores, pero la contratación efectiva de los profesores se efectuaría a nivel local de acuerdo con dicha política. En las recientes reformas de descentralización en Argentina, Colombia y México, los Ministerios de Educación han retenido la autoridad centralizada sobre las políticas nacionales, los marcos de referencia de los currículos (pero no los contenidos o materiales específicos), la generación y manejo de la información, la evaluación académica y la capacitación especializada. Estos ministerios han asumido también la responsabilidad por la implementación de programas de educación compensatorios destinados a aumentar la equidad al interior de los sistemas escolares para los grupos de alumnos y las regiones geográficas que han sido desatendidos tradicionalmente.  

El acuerdo de poder compartido diseñado por los planificadores de la reforma debe evitar el problema clásico que se enfrenta a menudo en América Latina en donde la responsabilidad se encuentra descentralizada, pero falta la necesaria autoridad, capacitación o financiamiento para llevar a cabo las tareas. Por consiguiente, debe efectuarse un análisis organizacional y administrativo tempranamente para determinar en qué nivel del sistema educacional deben asignarse las responsabilidades específicas y la autoridad, y no debiera hacerse dicha asignación a menos que se cuente con el apoyo esencial (tal como el financiamiento y la capacitación técnica) para llevar a cabo las decisiones. Sorprendentemente, la mayoría de las reformas de descentralización se inician con muy poco estudio previo y con una mínima cantidad de planificación seria.

Lección de política: Para una organización y administración eficaz y eficiente, un sistema educacional debe incluir simultáneamente tanto decisiones centralizadas como descentralizadas, dependiendo del tipo de decisiones y acciones involucradas.  

P. ¿Existe una visión compartida entre los centros de poder?  

R. Existen tres fuerzas críticas que a menudo determinan el destino de las iniciativas de descentralización. En primer lugar, cuán compartida es la visión que tienen los partidos políticos de la importancia de la reforma, su estrategia de desarrollo y su identidad política. Si la iniciativa de descentralización se identifica con un líder o partido político particular, puede no trascender más allá de la siguiente elección (esto es lo que ocurrió en Venezuela en los años setenta). En el otro extremo, cuando diversos partidos políticos luchan por lograr que su versión particular de la reforma sea adoptada como ley nacional, el resultado final es a menudo una ley tan abstracta y diluida que permite que todos los partidos canten victoria. El enfoque más productivo es aquél adoptado en España en 1978. Los diversos partidos políticos negociaron una estrategia de descentralización amplia que fue identificada con la nación y no con el partido que se encontraba en el poder.  

El segundo elemento crítico es en qué medida las instituciones claves del sector público a nivel nacional, regional y local poseen una visión compartida de la reforma. En Colombia, a comienzos de los años noventa, por ejemplo, existía el claro consenso de que se requería una descentralización educacional. Sin embargo, muchas instituciones públicas poderosas, incluidos los Ministerios de Hacienda y Educación, el Departamento de Planificación Nacional y las entidades legislativas nacionales, estatales y municipales, lucharon por configurar la forma y contenido de la reforma en base a sus propias visiones y necesidades. Los empleos, los presupuestos, el prestigio y las carreras se encuentran en juego, lo que estimula estos tipos de luchas inter-institucionales.  

El tercer problema principal es si los padres y los miembros de la comunidad local apoyan la descentralización lo suficiente como para comprometer el tiempo, la energía y los recursos adicionales requeridos para que tenga éxito. El problema se ve agravado por el hecho de que la ciudadanía local frecuentemente desconoce lo que se espera de ella o cuáles son los beneficios que supuestamente se obtendrían. Esta falta de conciencia local es bastante común en las naciones con largas historias de gobierno centralizado. Estos países están acostumbrados a enviar instrucciones y no comprenden (o no sienten) la necesidad de «publicitar» la reforma a nivel local informando a la opinión pública o intercambiando ideas con ésta.  

En última instancia, cuanto mayor sea la visión aceptada de la descentralización entre los diferentes centros de poder, mayor es la probabilidad de un cambio exitoso.  

Lección de política: El éxito o fracaso de las grandes reformas educacionales depende más bien de consideraciones políticas que técnicas.  

P. ¿Quién controla el proceso de descentralización?  

R. El control fue un problema central tanto en Colombia como en Venezuela. Ambas naciones habían elegido (en lugar de designado) a los gobernadores y alcaldes por primera vez cuando se comenzaron las iniciativas de descentralización a fines de los años ochenta y comienzos de los años noventa. Rápidamente fueron surgiendo barreras a las reformas educacionales a medida que los gobernadores en Venezuela y muchos alcaldes de grandes ciudades en Colombia se negaron a aceptar la responsabilidad por las escuelas nacionales, las que, hasta entonces, habían sido responsabilidad de los Ministerios de Educación. El principal problema pasó a ser el siguiente: ¿quién controlaba el proceso de descentralización: los gobiernos centrales que debían decidir lo que deseaban transferir o los gobernadores y alcaldes elegidos que debían determinar lo que estaban dispuestos a recibir? En Venezuela, los gobernadores insistieron en su derecho a aceptar la responsabilidad sólo por las escuelas bien mantenidas, los profesores y administradores adecuadamente capacitados y aquellos educadores que contaban con programas de jubilación completamente financiados. Sólo recientemente, luego de extensas negociaciones, los primeros estados han comenzado a aceptar la responsabilidad por las escuelas nacionales ubicadas en sus territorios.  

Lección de política: Los acuerdos de poder compartido a nivel nacional/regional/municipal son más eficaces cuando las condiciones de la transferencia se negocian, en lugar de ser impuestas.

P. ¿Cómo deben enfrentar los gobiernos a las asociaciones gremiales de profesores?  

R. La probable oposición de las asociaciones gremiales de profesores poderosas constituye uno de los problemas centrales enfrentados por las reformas de descentralización en cualquier país latinoamericano. Esta oposición se basa en el temor al hecho de que la descentralización quiebre la negociación colectiva nacional, reduzca el poder de los profesores y, por lo tanto, tenga como consecuencia una disminución de los sueldos y un empeoramiento de las condiciones laborales. En base a la experiencia histórica en países tales como Argentina, Chile y México, este temor no deja de estar justificado. La mayor responsabilidad financiera recae a menudo en gobiernos regionales y municipales que no cuentan con los recursos ni financieros ni humanos para asumir las mayores obligaciones.  

Además, es frecuente que la relación entre el gobierno y las asociaciones gremiales se vea caracterizada por la desconfianza, debido a que cada grupo intenta controlar las acciones del otro. Mientras que la principal estrategia de las asociaciones gremiales es ir a la huelga o suspender los servicios de alguna otra forma (o amenazar con hacerlo), los gobiernos nacionales han desarrollado estrategias que van desde el completo dominio político de las asociaciones gremiales en un extremo al quiebre de éstas en el otro. La estrecha alianza entre los líderes de la asociación gremial y el partido político en el poder bajo el gobierno de la AD (Acción Democrática) en Venezuela durante los años sesenta o el PRI (Partido Revolucionario Institucional) en México en los años ochenta constituyen buenos ejemplos de la estrategia de dominio. Cuando las asociaciones gremiales se encuentran bajo el estricto control de un partido político, no se encuentran en posición de desafiar las iniciativas de descentralización.  

En el otro extremo, los reformistas pueden aprobar una ley que utilice la descentralización para quitar poder a las asociaciones gremiales de profesores transfiriéndolo a entidades que les brinden mayor apoyo, tales como los centros de padres. En los años ochenta, en Chile se quebró el poder de la asociación gremial de profesores nacional a través de la municipalización y privatización de la educación, transformando a los profesores en empleados de los gobiernos municipales o las escuelas privadas.  

En un escenario de «ganancia-pérdida» (el gobierno gana en tanto que la asociación gremial pierde, por ejemplo), el proceso de descentralización educacional casi siempre generará mayores conflictos y enfrentará importantes barreras. Al analizar la reciente iniciativa de descentralización mexicana, un observador explica: «Esta ola reformista sólo tendrá éxito en el largo plazo si los profesores como grupo y como profesión pasan a recibir mayor apoyo de los gobiernos de los estados y los gobiernos locales que el apoyo que han recibido hasta el momento bajo las políticas nacionales.»10 En otras palabras, para que las reformas tengan éxito, los profesores también deben obtener una ganancia de la descentralización.  

Algunas naciones ya están buscando obtener el apoyo a la descentralización por parte de las asociaciones gremiales de profesores intentando encontrar maneras de crear una situación más bien de «ganancia-ganancia». En Chile, en los años noventa, por ejemplo, se desarrolló una Ley de Profesores (Estatuto Docente) muy ambicionada, que considera un sueldo mínimo, capacitación profesional, estabilidad laboral, remuneraciones adicionales por antigüedad, reconocimiento de las calificaciones profesionales y beneficios por trabajar en áreas difíciles. En Nicaragua, se ha autorizado el uso de donaciones de los padres (supuestamente voluntarias) para apoyar los sueldos de los profesores en las escuelas descentralizadas. En algunos países, incluidos Argentina, Colombia y Venezuela, se está intentando desarrollar y mantener fórmulas de co-financiamiento a nivel nacional, regional y/o municipal que sean aceptables para las asociaciones gremiales de profesores.  

En última instancia, probablemente siempre existirá un significativo grado de tensión entre los gobiernos centrales y las asociaciones gremiales de profesores. Sin embargo, si ambas partes adoptan una estrategia de negociaciones sensatas de «ganancia-ganancia» con la intención de mejorar las condiciones y la calidad de la educación para todos los participantes, incluidos los padres, los estudiantes y los profesores, el apoyo generado hará posible una descentralización exitosa.11  

Lección de política: El gobierno y la(s) asociación(es) de profesores pueden ser aliados en el proceso de descentralización si ambas instituciones obtienen beneficios de la reforma.  

P. ¿Cuáles son las estrategias de la descentralización financiera?  

R. La mayoría de las estrategias de descentralización buscan, explícitamente o no, transferir algún grado de responsabilidad financiera por la educación a los gobiernos regionales y/o municipales o al sector privado. Suponiendo que existe la capacidad de movilización de los recursos en los niveles inferiores (por ejemplo, a través de la autoridad tributaria o planes de privatización), un grado razonable de responsabilidad por la descentralización financiera puede ser saludable para el desarrollo de la educación. Simplemente, cuando los gobiernos regionales y locales invierten sus propios recursos, tienden a prestar mayor atención a la manera en que se gasta el dinero.  

Los gobiernos utilizan diversos métodos para descentralizar la responsabilidad financiera. Uno de ellos consiste simplemente en transferir la responsabilidad a las provincias. El gobierno militar de Argentina hizo esto en 1978, simplemente traspasando toda la responsabilidad financiera por las 6.700 escuelas primarias nacionales a las provincias, lo que trajo como consecuencia una década de caos financiero. Luego, a comienzos de los años noventa, Argentina transfirió la responsabilidad por las 3.578 escuelas secundarias nacionales (incluidas las escuelas técnicas y las escuelas privadas subvencionadas) a las provincias bajo una fórmula de co-financiamiento. En ese tiempo, muchas provincias pagaban sueldos más altos a los profesores que ya estaban bajo su jurisdicción que lo que el gobierno central había estado pagando a sus profesores. Por lo tanto, para establecer una equidad salarial con la transferencia, las provincias tenían que asumir una carga financiera adicional debido a que tuvieron que elevar los sueldos de los profesores del gobierno central que heredaron.12 Los profesores han ido a huelga muchas veces debido a que no se les han pagado los sueldos después de la transferencia, particularmente en las provincias más pobres, ya que Argentina no cuenta con un mecanismo eficaz para compensar los recursos para educación.  

Otro enfoque está ligado al crecimiento en el sistema educacional, tal como la contratación de un mayor número de profesores, el financiamiento de nuevas construcciones o la compra de mayor cantidad de equipo pedagógico. A comienzos de los años noventa, en Colombia se introdujo una estrategia mediante la cual el gobierno central continuaría transfiriendo una suma fija a las regiones y municipalidades, pero las regiones y municipalidades tendrían que financiar el crecimiento del sistema educacional.  

Aun en otros países, se aplicó un método de subvenciones por bloques. España utilizó esta opción en la administración pública a nivel regional (comunidad autónoma). Cada comunidad autónoma podía seleccionar y orientarse a sus propias prioridades - por ejemplo, salud, educación o transporte - utilizando fondos generados a nivel regional y nacional. En algunas comunidades autónomas, el sistema educacional recibía una alta prioridad, cosa que no ocurría en otras. Además de obtener dinero de subvenciones, los gobiernos regionales también podían pedir fondos en préstamo para apoyar sus prioridades de desarrollo. Diez años después de que se iniciaran las reformas, diversas regiones habían acumulado niveles de endeudamiento preocupantes.  

Las estrategias financieras caracterizadas por la privatización educacional también están generando un considerable interés en América Latina y Estados Unidos. La privatización puede operar en dos direcciones: el uso de fondos del sector privado para apoyar las escuelas públicas o el uso de fondos públicos para apoyar las escuelas privadas. Los siguientes son ejemplos del primer caso: los padres pagan matrículas, en forma voluntaria o involuntaria, por la admisión de sus hijos a las escuelas públicas; los padres pagan tarifas especiales para que sus hijos participen en actividades extracurriculares, tales como música o fútbol; los inversionistas en bienes raíces pagan una cuota especial por cada nueva casa construida, la que es destinada a la construcción de nuevas escuelas; la comunidad paga los sueldos de los profesores de las escuelas construidas por el gobierno (o viceversa) y los fondos del kiosco escolar o el dinero proveniente de las actividades de recaudación de fondos realizadas por los padres se utilizan para apoyar a la escuela pública.  

La privatización que utiliza fondos públicos para pagar servicios del sector privado también se está volviendo popular. Por ejemplo, las empresas privadas pueden desempeñar servicios en las escuelas públicas, tales como servicios de mantenimiento y aseo, servicios de seguridad o la preparación de alimentos. En Estados Unidos, también se encuentran en curso experimentos de privatización destinados a mejorar la eficiencia administrativa y la calidad de la educación en distritos escolares grandes y complicados. En virtud de contratos de plazo limitado, las empresas privadas administran determinadas escuelas públicas o todo un distrito escolar. Estas empresas reciben ingresos en base a ahorros de eficiencia y aumentos fundamentados en la calidad de la educación. Hasta el momento, los resultados de estos experimentos de administración privatizada han sido mixtos y aún no se cuenta con estudios de largo plazo.13  

Una reforma de privatización con consecuencias de largo alcance consiste en entregar a los padres vales del gobierno (subsidios monetarios por un monto específico) que pueden emplear para matricular a sus hijos en escuelas privadas o públicas. En Chile, bajo el gobierno militar de los años ochenta, se adoptó una variación de la estrategia de privatización con vales. El Ministerio de Educación transfirió todos los bienes de las escuelas públicas a las municipalidades. Los padres podían seleccionar la escuela privada o pública a la cual deseaban que sus hijos asistieran y pagar por la admisión con vales emitidos por el gobierno. Las municipalidades estaban autorizadas a aumentar el valor de estos vales nacionales mediante sus propios ingresos. Luego de un breve período de tiempo, se vieron obligadas a hacerlo, debido a una disminución del valor de los vales.14

 Lección de política: La iniciativa local se ve significativamente reducida cuando el financiamiento total de la educación depende del presupuesto del gobierno central.  

P. ¿De qué manera influye el tiempo en el cargo en un esfuerzo de descentralización?  

R. El breve período de tiempo que permanecen en el cargo muchos líderes educacionales plantea un problema crítico para cualquier reforma educacional importante, particularmente para una reforma tan turbulenta como la descentralización. En Argentina, Bolivia y Colombia, el tiempo promedio de permanencia en el cargo de los Ministros de Educación durante las décadas pasadas ha sido de menos de dieciocho meses, lo cual no constituye una situación inusual en América Latina. Cuando cambian los ministros, generalmente también cambian los administradores de nivel superior y medio, lo cual disminuye aun más la continuidad de las reformas que se están aplicando.  

La rotación relativamente rápida de los líderes educacionales de nivel superior tiene graves consecuencias. Estos administradores generalmente no tienen el tiempo suficiente como para aprender el trabajo, planificar e iniciar la estrategia de descentralización y supervisarla a través de sus etapas de desarrollo. Un hecho que complica aun más la tarea es que las designaciones de los administradores de nivel superior generalmente se basan en consideraciones políticas más que en consideraciones técnicas.  

Lección de política: Una iniciativa de descentralización exitosa requiere líderes fuertes y capacitados que tengan suficiente estabilidad laboral como para llevar a cabo un plan bien diseñado.

P. ¿Es la descentralización progresiva o la descentralización «de una sola vez» la mejor estrategia?

R. Casi siempre, los políticos y los legisladores educacionales se ven atraídos por el modelo de descentralización aplicado a todas las regiones a la vez, debido a la posibilidad de un cambio rápido y radical. Sin embargo, la complejidad de un programa de descentralización (a menudo unida a la falta de experiencia en el proceso, a la distribución desigual de los recursos humanos y materiales y a la existencia de infraestructura regional tanto débil como sólida) hace extraordinariamente difícil implementar esta estrategia de manera exitosa.  

Un especialista señala que en Argentina sólo una minoría de las provincias tenían la capacidad institucional para absorber la operación de las escuelas transferidas «de una manera armoniosa y sin conflicto».15 En Colombia también se intentó iniciar una estrategia de «una sola vez», si bien cuando se la inició a comienzos de los años noventa, el Ministerio de Educación estimó que sólo cerca de 200 de las 1.024 municipalidades contaban con una infraestructura administrativa suficientemente sólida como para manejar el proceso educacional. Inmediatamente surgieron problemas graves relativos al diseño de la reforma.16

En contraste, algunos países aplican un método progresivo. En España, por ejemplo, se adoptaron trayectorias rápidas, medianas y lentas en el programa de descentralización. Antes de poder transferir la autoridad, había que cumplir con algunos criterios específicos para todas las trayectorias, tales como la aprobación por las tres cuartas partes de los consejos municipales y provinciales elegidos mediante votación popular, un referéndum a la ciudadanía y un período de espera de cinco años especificado por la constitución.17 En España, las regiones que siguen las trayectorias más lentas aprendieron lecciones valiosas de las experiencias de aquéllas que siguieron la trayectoria rápida.  

Lección de política: La autoridad debiera ser transferida a las regiones, municipalidades o escuelas particulares sólo después de que éstas cumplan pruebas de capacidad específicas, tales como habilidad financiera, capacitación o participación de la comunidad, en lugar de descentralizar todas las áreas en forma simultánea, independientemente de su capacidad.  

P. ¿Como enfrentan la diferenciación regional en un proceso de descentralización quienes diseñan las políticas?

 R. Bajo cualquier sistema, se producirán diferencias regionales en el sistema escolar. Sin embargo, estas diferencias pueden ser especialmente problemáticas en un sistema descentralizado. Las disparidades entre las regiones ricas y pobres frecuentemente generan enormes diferencias en los sueldos de los profesores, los gastos por alumno, los materiales pedagógicos y el mantenimiento de las instalaciones físicas.18 En diversas naciones latinoamericanas, las regiones desarrollaron programas curriculares tan diferentes entre sí que el hecho de trasladarse de una región a la otra era semejante a trasladarse de un país a otro. Más aun, España y Argentina perdieron la capacidad de recolectar y reproducir datos estadísticos educacionales a nivel nacional durante varios años, debido, entre otras cosas, al hecho de que cada región comenzó a recolectar datos estadísticos en momentos diferentes y en diferentes formatos y los ministerios no fueron capaces de organizarlos en términos globales.

Diversos países han adoptado mecanismos para impedir que se desarrollen diferencias educacionales significativas entre las diversas regiones. En España, por ejemplo, la descentralización educacional se aplica firmemente según el concepto de «una nación», que pone énfasis en el hecho de que existe una sola España y un solo sistema educacional, los cuales están compuestos de diecisiete partes descentralizadas (comunidades autónomas). Una política clara delimita la división de la responsabilidad y la autoridad entre la nación y las regiones, y ambas partes están atentas a que la otra no sobrepase su autoridad.  

Por otra parte, el Ministerio de Educación estableció y mantiene «requisitos mínimos» que rigen el tiempo, el contenido académico y los procesos administrativos asociados a las preocupaciones nacionales, tales como la historia española, la lengua española, las matemáticas y la ciencia. Las 17 comunidades autónomas dedican una cantidad específica de tiempo durante el día escolar a sus propios programas académicos, que reflejan las preocupaciones regionales y los temas locales, tales como las lenguas, la historia y la cultura regionales.

 España cuenta con una herramienta de integración final: sólo el Ministerio de Educación puede entregar los certificados de las escuelas y las instituciones de capacitación docente en toda la nación. Aun cuando una escuela, provincia o comunidad autónoma pudiera no desear seguir la política educacional nacional, la amenaza de no recibir los certificados constituye una poderosa fuerza motivadora.19  

Para facilitar la integración de su sistema educacional descentralizado, Argentina ha creado el Consejo Federal de Educación. El Consejo está compuesto por todos los ministros de educación provinciales además del Ministro de Educación nacional, que es el presidente, y define las principales políticas educacionales para el país. Sin embargo, el cumplimiento de dichas políticas por parte de las provincias es voluntario.20  

En Colombia, si alguna región no sigue la política educacional nacional, el Ministerio de Educación está autorizado a suspender los pagos de co-financiamiento mensuales que apoyan el sistema educacional de dicha región. Para disminuir las disparidades en el financiamiento educacional entre las regiones, en Colombia se aprobó una ley tributaria especial en 1971, llamada "Situado Fiscal". A través de una fórmula de redistribución económica basada en la población y en la riqueza regional relativa, Colombia ha hecho un esfuerzo significativo por equiparar el financiamiento educacional regional.21 En las regiones (departamentos) más pobres, el gobierno nacional puede pagar hasta el 80% de los gastos de educación, en tanto que el aporte a la regiones más ricas podría no exceder el 40%.  

En los últimos años, Estados Unidos ha desarrollado un enfoque de políticas singular, que facilita la integración y coordinación del sistema, junto con mantener el compromiso histórico de la nación con el control descentralizado sobre la educación por parte de los estados y las localidades. El gobierno federal estableció el programa Objetivos 2000 en parte para abordar el problema de que el rendimiento académico relativamente bajo en matemáticas y ciencia en Estados Unidos en comparación con otras naciones industrializadas ha sido causado parcialmente por la falta de coordinación entre las escuelas, los distritos escolares y los estados en lo que respecta a qué material académico se enseña, cuándo se lo enseña y cómo se lo enseña. El programa Objetivos 2000 establece una serie de metas y estándares voluntarios en relación con aspectos tales como las tasas de graduación proyectadas, las escuelas libres de drogas, los estándares de rendimiento académico, la compatibilización del currículum, el alfabetismo, la seguridad en las escuelas y la participación de los padres.22 Se espera que los sistemas educacionales descentralizados de todo el país acuerden voluntariamente centrar sus energías en la obtención de estas metas y estándares definidos a nivel nacional.  

El gobierno federal norteamericano no especifica cómo debiera intentar cumplir dichas metas definidas a nivel central cualquiera de los estados o distritos escolares. Sin embargo, para estimular el cambio, el gobierno federal ha presupuestado $400 millones de dólares en subsidios para los estados que presenten sus propios planes de reforma que utilicen incentivos para hacer avanzar sus distritos escolares en dirección a las metas especificadas en el programa Objetivos 2000.  

En España, probablemente la herramienta más poderosa para mantener un nivel aceptable de integración entre las regiones provino de las preparaciones anticipadas (que iban desde los estudios a la planificación a las negociaciones) que se llevaron a cabo antes de transferir la autoridad y la responsabilidad a las regiones. Se hizo lo posible por no dejar nada al azar.  

Sólo rara vez los países llevan a cabo el trabajo preliminar que permite un proceso de descentralización sin contratiempos. Sin una planificación previa cuidadosa, una iniciativa de descentralización puede producir grandes sorpresas y trastornos. Basta observar la turbulencia que se produjo en Argentina luego de la descentralización de la educación primaria en 1978 y la educación secundaria en 1993.  

Otros países limitan deliberadamente dicha preparación anticipada. Por ejemplo, en su actual programa de descentralización, el Ministerio de Educación de Nicaragua se ha basado en la premisa de que «uno aprende a nadar nadando», es decir, el país aprenderá a descentralizar descentralizando. Dicha estrategia recibe el nombre de «aprendizaje en acción», y se basa en la noción de que, si un sistema educacional espera a implementar la reforma cuando todos los estudios estén completos y los planes desarrollados, nunca ocurrirá nada, debido a que siempre habrá más estudios que realizar y más planes que desarrollar. En un país más pequeño, el aprendizaje en acción basado en una evaluación continua y en correcciones a mitad de camino puede constituir una estrategia eficaz.  

Lección de política: Luego de una descentralización, el ministerio de educación central debe poseer las herramientas que permitan impedir el desarrollo de diferencias regionales significativas en la oportunidad educacional y en la calidad de los programas académicos.  

P. ¿Cuánto tiempo toma descentralizar un sistema educacional?  

R. La descentralización no se crea aprobando una ley. Por el contrario, debe ser construida superando una serie de desafíos tanto en el centro como en la periferia, por ejemplo, cambiando las conductas y actitudes establecidas durante largo tiempo, desarrollando nuevas habilidades, convenciendo a quienes están en el centro y disfrutan ejerciendo el poder que lo entreguen a otros, permitiendo y a veces estimulando a las personas a asumir riesgos creativos, promoviendo y recompensando las iniciativas locales y manteniendo la continuidad de la reforma de descentralización aun cuando cambien los gobiernos. Con frecuencia, los funcionarios educacionales que administraban el sistema centralizado tienden a mostrarse menos que entusiastas con respecto a la descentralización y demoran el proceso de cambio.  

En consecuencia, las naciones deben pensar en términos de años más que semanas o incluso meses para ver los resultados. El mayor plazo es particularmente relevante en el caso de las naciones con infraestructuras administrativas regionales y/o locales débiles. Como observara recientemente un miembro del Banco Mundial: «Los primeros logros relevantes en los casos mexicano y chileno se vislumbraron aproximadamente cinco años después de que se diera inicio al proceso de descentralización».23 En España, las competencias educacionales deberán ser transferidas a las últimas regiones en 1997 o 1998 bajo un programa de descentralización que fue iniciado en 1978.  

Lección de política: Aquellas personas que han tenido amplia experiencia administrativa en un sistema educacional centralizado no son los mejores candidatos para administrar un sistema descentralizado.  

P. ¿Contribuye la descentralización a aumentar el aprendizaje?  

R. El mejoramiento de la calidad de la educación es generalmente uno de los principales objetivos de la descentralización. Sin embargo, numerosos estudios han concluido que «mientras que los padres, los alumnos y los educadores parecen estar más satisfechos bajo un sistema descentralizado, aún no queda claro si, y en qué circunstancias, la descentralización constituye un aporte real al mejoramiento de los niveles de logro de los objetivos académicos o sociales por parte de los alumnos».24 Diversos analistas señalan que simplemente existen demasiadas variables que intervienen, tales como las actitudes de los padres, el apoyo de los grupos de pares, la capacitación administrativa, la disponibilidad de recursos y la motivación